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贺德方:中国科技创新政策体系与发展趋势——在2015浦江创新论坛上的演讲

发布时间:2016-07-12 发布来源: 三思派

  享受国务院政府特殊津贴专家,现任科技部政策法规与监督司司长,先后在煤炭科学研究总院、科学技术部条件财务司和中国科学技术信息研究所任职,长期从事科技政策和信息资源管理研究工作。
  
  “供给侧结构性改革”是当前的热门话题。《三思派》近期组织了“科技创新与供给侧结构性改革”研讨会,与会专家的发言内容我们将在近期陆续刊发。在刊发这一系列文章之前,我们将首先刊发两篇分别针对当前中国经济形势和科技创新发展情况的分析文章,作为这一系列讨论的背景。本文为第二篇。
  
  改革开放以来,我国在不同阶段持续推进科技体制改革,并出台相应政策措施将改革成果予以制度化,再通过政策持续优化逐步实现科技治理的法制化。目前,我国科技创新政策内容已经涵盖科研机构、高校、企业、中介机构等各类创新主体,覆盖从基础研究、技术开发、技术转移到产业化等创新链条的各个环节,包括了财政、税收、金融、知识产权等多样化的政策工具,具有中国特色的科技创新政策体系已经初步形成。
  
  体系与成效
  
  科技创新政策是引导、激励和规范科技创新活动的政府措施和行为。具体来看,其引导功能是配置科技资源引导科技创新发展方向,如科技规划、科技计划等。激励功能是激励创新主体开展科技创新活动,如加计扣除、科技成果转化激励等。规范功能是规制和限定创新主体行为边界,如生物伦理政策、科研诚信政策等。
  
  过去十年是我国科技创新政策发布的一个重要窗口期。2006年,党中央、国务院发布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》,围绕纲要颁布了70多项配套政策及实施细则。2009年,为开展国家自主示范区建设,出台了中关村1+6试点政策,2013年又出台了新4条试点政策。2012年,党中央、国务院发布了《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》,围绕该意见落实中央各部门陆续修订或制定了200多项政策。2015年,中办、国办印发了《深化科技体制改革实施方案》,围绕该方案,将修订和制定10个方面共143条政策措施。
  
  我国科技创新政策体系,在国家科技创新发展战略的指引下,逐步形成了涵盖要素、创新主体、创新关联、产业创新、区域和环境的6大类政策。要素政策:包括科技投入、人才政策和科技基础设施政策;主体政策:包括企业创新政策、高校院所政策和创新服务机构政策等;关联政策:包括产学研结合政策、军民融合政策和科教结合政策等;产业创新政策:主要是针对特定产业的创新政策(如电动车政策);区域创新政策:主要是针对特定区域的创新政策(如示范区政策、高新区政策等);创新环境政策:包括市场环境政策、科技金融政策、国际化政策和文化环境政策等。
  
  随着我国科技创新政策体系的完善,政策成就日益明显,我国当前的政策成效主要体现在四大方面:
  
  一是研发投入增加,研发强度提升。
  
  二是加大企业创新激励,激发企业创新热情。
  
  三是加大科技人员创新激励,释放科研人员创新活力。
  
  四是加大区域创新布局和激励,打造区域创新增长极。
  
  形势与问题
  
  当前科技政策研究工作面临新的形势:
  
  1、党中央对科技创新高度重视,政策和环境营造成为重要突破口。
  
  十八大以来,以习近平为总书记的新一代中央领导集体,做出了实施创新驱动发展战略的重大决策,对科技创新提出了一系列新思想、新论断和新要求。强调实施创新驱动发展战略,就是要推动以科技创新为核心的全面创新,坚持以提高自主创新能力与体制机制创新双轮驱动,激发创新动力。这些思想和论断进一步明确了新时期科技改革发展的方向,对科技创新政策提出更高要求:由科技转向创新;由小众转为大众;由小投入转为大投入;由研发转为创新一体化;由科技政策转为创新政策;市场需求拉动与政府政策推动共同发力;由环境营造转为创新生态培育;由科研管理转为创新治理。
  
  2、创新战略和政策的竞争成为世界各国竞争的首要手段。
  
  世界各国对人才、资本、市场、专利等创新资源争夺日益激烈。美国大力推进制造业回流、出台新的移民改革法案吸引人才;巴西推出“科学无疆界计划”;印度发布《印度海外公民条例》鼓励海外公民回国开展科研;日本、韩国出台吸引外资研发机构的政策;各国都在丰富和创新促进科技成果转化的政策措施,并加大政策支持力度。
  
  3、主动适应、积极引领新常态对创新政策提出迫切需求。
  
  我国经济发展进入新常态,基本特征是速度变化、结构优化、动力转换。创新是新常态下的新引擎。主动适应、积极引领新常态是科技工作在新时期面临的一次重大考验。随着创新主体、创新组织形式发生重大变化,对创新政策提出了更高和更加迫切的需求。要面向国民经济主战场,加强创新发展的战略谋划和系统布局,打造创新发展加速度,创造未来发展的新优势,支撑经济中高速发展和提质增效。
  
  4、科技体制改革重大突破为创新政策完善奠定了坚实的基础。
  
  党的十八大和十八届三中全会对改革作出全面部署,提出推进国家治理体系和治理能力现代化,发挥市场对资源配置的决定性作用。科技体制改革取得一系列重大突破:中央财政科技计划管理改革、院士制度改革、科技奖励制度改革等,为新时期制定科技创新政策、发挥科技创新政策作用、政策执行与监督奠定了新基础。要通过统筹推进科技体制、经济领域和政府管理三方面改革,形成适应创新驱动发展的体制机制,营造保护创新的制度环境、拉动创新的市场环境和支持创新的社会环境。
  
  我国科技创新政策体系还存在的一些问题:
  
  1、政策定位:政府与市场存在错位,创新动力机制不健全。
  
  政府在构建有利于创新的市场环境方面尚存不足。对投资活动激励较强,对创新活动激励偏弱。融资难、知识产权保护难等现象一定程度存在。国际经验表明,在市场经济条件下,政府可以通过科学、合理的政策设计与市场进行有效互动,引导社会资源投向创新。而目前在某些领域还缺乏有效手段。
  
  2、政策重点:偏重研发和供给端,需求端和创新环境注重不够。
  
  中央部门和地方的政策大部分聚焦于研发,对产业后端和市场重视不够。创新供给政策较多且支持力度大,对创新技术和产品的市场培育不足,鼓励创新产品进入市场的创新需求激励政策少。创新环境要素建设政策多,物理载体建设规模大,创新生态环境建设政策相对薄弱。
  
  3、政策工具:偏重竞争性资助、补贴性政策,普惠性政策少。
  
  政策工具中资助、补贴等方式居多,引导方式单一,竞争性政策多,体制机制建设较少。地方政策创新少,与中央政策存在“上下一般粗”问题。
  
  4、政策导向:人才评价和激励机制不完善。
  
  人才评价政策不完善。对科研人员的评价,以论文、项目、经费、专利数量论英雄,未能形成分类评价机制。人才创新的激励政策不完善、配套不够。股权激励政策落实不到位,高校、科研院所薪酬等制度不尽合理。创新型人才培养机制不完善。
  
  5、政策落实:协调落实不够。
  
  部分政策由于相关政策不协调或缺乏实施细则难以落实。如政府采购政策、融资政策及技术引进消化吸收政策。由于部分政策实施成本高,执行部门倾向于从严掌握,导致政策落实被打折扣,如加计扣除、小微企业税收优惠政策等。
  
  思路与方向
  
  整体思路:落实党的十八大、十八届三中、四中全会精神,按照创新驱动发展战略的总体要求,正确处理政府和市场关系,以市场为导向,以企业为主体,以创新环境建设为重点,加强创新政策整体设计和协调配合,推动政策由研发向创新链条一体化整体设计转变,更加强调政策落实,更加强调需求面政策,更加强调人才激励政策,更加强调普惠性政策。
  
  【 政策趋势主要体现在八个方面 】
  
  一是正确处理政府和市场关系,完善创新动力机制。政府财政科技投入主要加强基础研究和重大共性关键技术研发,适度加大基础研究和共性技术研究投入力度。加强创新基础设施和公共平台建设,完善新技术新产品新商业模式的准入制度,鼓励和支持新业态、新商业模式的发展;完善创新环境。充分发挥市场机制对创新的激励作用。
  
  二是加强政策配套和协同,发挥政策合力。围绕创新加强科技政策与财税、金融、贸易、投资、产业、教育、社会保障等政策的协同,形成目标一致、部门配合的政策合力,完善支撑创新的政策体系。加强中央和地方的政策和行动协调,保证中央、地方政策相互支持和配合。围绕重点政策的落实抓配套,形成体系,如人才激励、政府采购、成果转化政策等。
  
  三是完善企业为主体的技术创新市场导向机制。加大普惠性政策的实施,如放宽工资总额限制等,推动企业加大研发投入力度和人才激励力度。构建公平公正的市场环境,完善相关法律法规和标准体系建设,放宽某些产业的准入;继续强化知识产权保护。对不同类型企业采取不同的支持方式,改进国有企业考核体系,纳入创新发展指标;积极鼓励发展混合所有制经济,引领产业转型升级;加大对中小企业税收扶持,完善中小企业创新服务体系,完善多层次资本市场,为风险投资提供更多退出渠道。
  
  四是加强需求面政策引导。包括加大政府采购、国防采购对创新的拉动作用。加大节能减排等标准执行的执法力度,加速新技术推广和应用。对具有社会公益性质的创新产品和技术,实施价格补贴和消费者补贴,降低新技术进入市场的成本。
  
  五是建立全方位、全过程的创新人才政策支撑体系。包括改革科技人才评价机制,推动分类评价,完善大学、科研院所人员薪酬激励制度。打破不同体制、不同区域人才流动障碍,建立健全科研人才双向流动机制;实行更具竞争力的国际人才吸引政策,探索建立技术移民制度。以《促进科技成果转化法》修订为契机,建立健全人才激励机制和政策体系,加强人才激励政策的配套性和可操作性。
  
  六是强化政策的普惠性。包括促进创新政策的普遍应用,加快推广效果显著的自主创新示范区的先行先试政策。强化知识产权、标准、税收等政策工具的利用。逐步将国家对技术创新的投入方式转变为以普惠性财税政策为主;完善企业研发费用加计扣除政策,调整目录管理方式,扩大政策适用范围。
  
  七是加强政策的包容性。例如加强基础设施建设和覆盖面(光纤、无线网络等),为农村和偏远地区的创新创业提供技术支撑和公共服务。鼓励和支持开展更多民生领域的低成本科技创新,让科技成果惠及更多低收入群体。开展针对新科技的技能培训,提升新技术普及率。
  
  八是加强政策实施和监督评估。包括建立推进政策实施的部门间工作机制;开展政策制定的预评估和后跟踪;建立政策动态优化调整机制,形成政策执行的回路,不断完善政策体系。
  
  思考与建议
  
  相对其他政策领域(如经济、教育、产业等),科技创新政策领域缺乏完善的理论体系,数据基础较为薄弱,方法和工具不足。在科技创新政策领域,美国开展了科学政策学(science of science policy)研究,英国推进了循证决策(evidence-based policy-making)研究。当前,我国正开展新一轮科技体制改革,处于科技创新政策密集出台期,迫切需要加强科技创新政策的研究体系建设,提升政策研究的水平和质量,为决策提供强有力的智慧引领和支撑。
  
  【 四项建议 】
  
  一是加强科技创新政策理论体系建设,强化决策的理论支撑。加强理论体系研究,推动形成具有学科属性的完整理论构架,推动科技创新政策领域持续发展;着重针对我国科技体制改革中的重大政策问题开展理论研究(如科技治理,科技进步与新常态等);加强理论研究同政策实践的衔接。
  
  二是加强政策数据基础建设,夯实决策的证据基础。当前,我国大量的政策议题缺乏有效的数据基础,比如中小企业创新问题、跨国公司研发溢出等,导致很多政策问题都停留在理念层面的争论。需加强对国际政策实践的数据和案例收集和分析;建设科技创新政策文本数据库,梳理政策条文;针对重点政策议题(如中小企业创新、创业等),采集准确、真实、适用和具体的原始信息和数据,建设事实型专题数据库;加强创新调查,推动数据集成,形成综合性数据库。
  
  三是加强专业分析方法和工具的开发和研究,提升决策的科学化。需开展政策预评估方法研究,对政策实施的成本和可能实现的效果进行事前评估,为决策提供更有效的指引;有针对性地引进和集成相关领域的先进方法和技术手段(如文本挖掘、大数据);针对特定政策问题,开发专业分析方法和工具(如文献计量、专利分析);针对日常化的政策问题,化繁为简,开发直观简明的分析工具,提升决策效率(如政策内容可视化技术);开展政策后评估方法研究,对政策实施效果及其影响进行科学化评估(如加计扣除政策、股权激励政策的影响评估)。
  
  四是加强科技创新政策研究共同体建设,提升决策的信息多元化。支持和鼓励相关学会和团体的发展;重点建设一批高水平专业智库;推动科技创新相关的学科建设(大学专业设置);加强研究领域的国际交流;强化决策咨询机制(如开展政策圆桌会议)。
  
  本文由金沙娱乐网址创新政策研究室张宇助理研究员根据贺德方司长演讲实录整理,经贺司长审定发布。

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